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监察委员会如何纳入《宪法》的“国家机构”体制
作者:失去的时候你在悔 文章来源:本站原创 点击数: 更新时间:2019-01-10 12:14

但在五权的排序上,司法权仍是排在监察权之前的,如在1924年的《国民政府建国大纲》中,其第19条规定:“在宪政开始时期,中央政府当完成设立五院,以试行五权之治。其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考试院;曰监察院”;1936年5月5日国民政府公布的《五五宪草》中,五院的顺序依次是行政院、立法院、司法院、考试院、监察院;在1947年的《中华民国宪法》中,五权的顺序依次也是行政、立法、司法、考试、监察。中国人民共和国建国初期设置的“人民监察委员会”也是在政务院之下、“政治法律委员会”之后,1949年中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》第18条规定:“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会……”。

因此,不论从权力的性质、地位的理论视角来看,还是从各种宪法文本的排序上看,监察机关都应排在司法机关之后。

二、将监察委员会纳入第七节 “人民法院和人民检察院”

现行宪法在“国家机构”一章的第七节“人民法院和人民检察院”中,用6个条文对人民法院做了规定,又用6个条文对人民检察院作了规定,现在可以通过修宪再增加若干条文对监察委员会作出规定。把监察委员会、法院、检察院放在同一节中,强调的是三者在性质上存在某些共同特点,如案件性、程序性、专门性,但这一模式意味着监察委员会在性质上归属于司法机关,这恐怕难以成立。关于监察委员会的性质,学界一直存在争议,中纪委认为,“监察委员会不是司法机关,不自行搞一套侦查体系。对需要采取技术调查、限制出境等措施的,依然沿用现行做法,经过严格审批后交有关机关执行,监察机关与之不重复、不替代。腐败案件的调查由监察机关负责,查明涉嫌职务犯罪的移送检察机关审查起诉;对监察机关移送的案件,检察机关经审查后认为需要补充核实的,可以退回进行补充调查。这就在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制。”从监察委员会“不自行搞一套侦查体系。……在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制”来看,监察委员会的性质更接近公安机关(只是查明的对象不同)——当然地位明显高于公安机关,而公安机关无疑是带有司法特点(办案)的行政机关。但中纪委又强调:“我国自秦朝始就建立御史制度,经过两千多年的发展,形成了一套自上而下的独立于行政权的监察体系,这与西方‘三权分立’模式下监察隶属于立法机构或行政机构完全不同,是中华民族独特的制度传统。历史文化传统决定道路选择。国家监察体制改革确立的监察制度体现着中华历史文化,是对中国监察制度的继承与发展,是对权力制约体制的新探索。监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监督权。”在排除了行政机关和司法机关之后,强调监察委员会行使的是监督权,那么其性质是否应是监督机关?依据我国宪法规定,检察院是法律监督机关,这是否说明监察机关接近司法机关中的检察机关?强调监察机关“不是司法机关”是不是在强调它不是司法机关中的审判机关?因为审判机关是典型的司法机关(与检察机关相比)。至于“代表党和国家行使权力”,这是监察机关独有的特征吗?我国的其他国家机关是不是就不“代表党和国家行使权力”?或者一部分国家机关“代表党和国家行使权力”、另一部分国家机关不“代表党和国家行使权力”?那些不“代表党和国家行使权力”的机关是哪些机关呢?如果我国所有的国家机关都是在“代表党和国家行使权力”,那么强调监察机关“代表党和国家行使权力”也就没有什么特别意义。

如果将监察委员会放到“人民法院和人民检察院”一节中,特别明显的一点是,在名称上应该叫“人民监察委员会”而不是“国家监察委员会”,以便与人民法院、人民检察院保持一致,如果叫“人民法院、人民检察院、国家监察委员会”则显得不协调。“中国共产党领导的国家政权的传统乃至历史上所有社会主义国家的政治传统,都是以‘人民’二字作为其政治属性的标志的,我国现行宪法继承了这种传统。所以,在我国宪法中,除独任制的国家主席和职能单一且没有地方下属对应组织的中央军委外,其它中央和地方的各级各类国家机关的名称,都冠有‘人民’二字。即使是对其命名原本主要考虑是尊重中国历史传统的国务院,《宪法》第58条也还专门说明它‘即中央人民政府’。”而且“国家”监察委员会应是中央级的监察委员会,各地方的监察委员会前面是否要冠以“人民”二字?如果冠以“人民”二字,将与中央的“国家监察委员会”不一致,如果没有“人民”二字,将与地方的“人民法院、人民检察院”不一致。从学理上我们很难解释为什么法院、检察院前面的定语是人民,而监察委员会前面的定语是国家,从理论上说,法院、检察院应具有更明显的国家性,议会和政府才具有较明显的人民性,如果中央的监察委员会前面冠以“国家”,则最高人民法院、最高人民检察院前面也应、甚至更应冠以“国家”二字。但我们的宪法长期以来在法院、检察院前面都是冠以“人民”,大家习惯了,如果要改可能引起许多不必要的麻烦。因此,即使监察委员会不放在“人民法院、人民检察院”一节中,其名称也应统一为“人民监察委员会”,以示遵循先例,尊重前辈,同时也有利于监察体制与人民代表大会制度的协调一致。

三、增加“监察委员会”一节并微调“国家机构”后三节的顺序

如果仅仅增加监察委员会一节,不调整“国家机构”中后三节的顺序,在逻辑上显然有瑕疵。因为上述两个方案都有一个共同弊端,就是把审判机关、检察机关、监察机关放在地方机关之后,非常别扭。审判机关、检察机关、监察机关都包括了中央机关(最高人民法院、最高人民检察院、最高人民监察委员会),与全国人大、国家主席、国务院、中央军委同为横向的政权机关,共同构成我国的政权组织形式,却被地方机关的两节(“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”、“民族自治地方的自治机关”)插在中间,在体系上不顺、不流畅(中央与地方的关系属于纵向的国家结构形式),这是我国宪法制定时没有解决好的问题。因此是否可以考虑,借着这次修宪之际,在保留“国家机构”一章中前四节(“全国人民代表大会”、“国家主席”、“国务院”、“中央军事委员会”)顺序不变的同时,对“国家机构”一章的后三节在顺序上作出相应调整。

有三种方案:

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